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以“重大決策程序法定化”充實問責制

  據報道,國務院法制辦公室副主任袁曙宏11月6日在國務院新聞辦召開的新聞發佈會上透露,根據十八大四中全會決議,目前正在制定重大行政決策程序條例,這意味著重大決策的程序將固定為法律,即法定化。   十八屆四中全會關於“依法治國”的決議中提出,要健全依法決策機制,把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定,確定為重大行政決策的法定程序。一旦建立起決策程序法定化後,建立重大決策合法性審查機制、終身責任追究制度及責任倒查機制就有了可以施展的基礎。   目前尚不清楚五個擬定的法定程序屬“流水式流程”,還是“循環式的互交流程”。若是“流水式流程”作業,“老百姓參與”放在“風險評估”等前面,顯然不能保障“知情權”,對重大決策的群眾監督無從有力發揮。若是“循環式的互交流程”作業,多少輪次的循環與互動之後才可以認定程序已經枯竭,至少要作出明確的規定才行。   五個程序法定化之後,還要在五大程序上建立單個程序的子程序法定化。如“老百姓參與”程序中,應配套“老百姓”遴選制度、資格制度,應體現廣泛代表性,參與的形式與程度透明機制也是該大程序中必有一環。沒有內容的補充,光是一個“老百姓參與”程序,恐會流於形式主義。   其他四大程序,也存在“老百姓參與”程序中相似的內容實體化與程序化等配套問題,都應充實與完善,力避走形式的“程序主義”,應體現“程序正義”中的機會、智慧、責權。   關於什麼是“重大行政決策”,應在程序法定化的條例中明確界定何為“一般決策”、何為“重大決策”,以及兩種決策的重要性轉化問題,如一開始屬“一般性決策”的項目,往往會隨著形勢的變化而升級為“重大決策”。而從程序“酌情自定”的任意伸縮,到程序“法治化”的剛性約束,顯然行政決策越是重大,越顯示出程序法定化的必要性。決策程序法定化並不一定就能得到決策的謹慎與科學化,但對於重大決策從形成決策到落實決策的各環節所出現的權責失缺等問題的解決上將有很多幫助。   以重大行政決策所針對的重大工程建設項目為例,媒體報道中集中出現的問題是開始時是“上馬工程”,過幾年成了“爛尾工程”,或者換了一拔領導班子後,工程變成了“下馬工程”,新的一個工程又取而代之。或者重大工程最終成為“問題工程”,卻已經找不到誰應為“問題工程”負責了。這就是我們所說的權責失缺現象。重大行政決策有形成決策周期長、落實決策的周期也長的“雙耗時”特點,註定了決策從醞釀到落地往往要經曆數個領導班子,往往導致了重大決策容易演變成“問題工程”。   讓上馬前的重大行政決策產生“合法性”,繼而能一以貫之地把“合法性”延續下去,從而能有效約束和界定工程各環節與各階段的負責人的權責關係,這樣的效果只有在重大決策的程序法治化下才能實現。程序法治化,等於給嚴格依法定程序作出的決策是“合法”、未能按照法定程序作出的決策是“非法”的裁斷,這樣標準的確立,有利於工程建設各個周期的銜接與流轉中界定各階段負責人的權責範圍。(作者是西南政法大學政治與公共管理學院副教授)   和靜鈞  (原標題:以“重大決策程序法定化”充實問責制) .
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